最高人民法院、国土资源部、建设部联合发布了法发[2004]5号文件，即《关于人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称《通知》），对涉及房地产案件的民事强制执行程序及协助执行程序进行了具体规范。《通知》的出台，对于保证人民法院生效裁判文书及其他生效法律文书的顺畅执行，规范执行和协助执行房地产案件的工作秩序，保护执行当事人、案外人的合法权益，必将起到积极的作用。
一、《通知》出台的背景
房地产的执行，一直是执行工作中的老大难问题，难在三点：一是适用法律难。我国民事诉讼法以及后来出台的执行规定，均没有对涉及房地产的执行作出具体的规定，造成实践中各地法院在查封和处理房地产时做法不一，常常发生相同条件的个案处理结果却相异，损害了法律的严肃性和统一性。二是要求协助执行难。人民法院执行房地产案件，须由房地产管理部门及时协助，并协调一致地工作。但有的房地产登记管理部门基于种种因素的影响，或拒不履行人民法院要求协助执行的通知；或对人民法院查封的房地产擅自解封，违规办理过户手续；或在协助执行时向人民法院收取名目繁多的费用；或找出种种借口推委拖延，给人民法院的执行工作设置了一些障碍。三是房地产变现难。依我国现行独特的土地政策，可供交易的土地范围极小，只有通过出让方式取得的国有土地使用权才能进入市场交易，集体所有的土地禁止交易，这就给涉及集体土地的不动产的变现带来困难。即使在能够上市交易的土地中，行政主管部门出于部门利益的驱动，也往往使人民法院变价处理房地产难以顺利进行。比如，有些地方规定，人民法院对房地产进行评估、拍卖，必须委托国土资源、房地产管理部门指定的评估、拍卖机构进行，否则就不给办理过户手续。基于上述几点，地方各级人民法院纷纷要求最高人民法院与有关政府部门协调，对人民法院执行房地产过程中所遇到的有关问题进行明确规范。同时，国土资源和房地产管理部门也反映，人民法院在查封和处理房地产时，存在法律手续不全，确认房地产权属失准，甚至随意对房地产登记管理部门及人员进行罚款、拘留，也要求与最高人民法院联合发文就执行和协助执行房地产问题作出具体规定。
自1999年起最高人民法院执行工作办公室便开始启动与建设部的联合发文工作，其间，经过反复调查研究，于2003年8月开始与国土资源部和建设部磋商联合发文工作。经过三方的紧密配合，《通知》草案几易其稿，终于于今年1月成文定稿。
此次最高人民法院之所以采取与有关部门共同下发规范性文件而没有采取司法解释的形式，主要有两点考虑：（一）房地产的查封和处理，牵涉到很多政策性的问题，人民法院的很多工作，都需要政府部门的配合和支持，与有关政府部门联合发文，有利于执行工作的顺利开展。（二）由于土地管理法正处于修订阶段，土地流转法律制度将面临重大调整。如果采取司法解释的形式，将可能与法律相冲突，不利于司法解释的相对稳定。而采取规范性文件的形式，有利于在法律修订后，即时进行调整，更具有灵活性。
二、《通知》涉及的主要程序性规定和制度创新
《通知》共分30条，较为全面地规范了执行和协助执行房地产的主体行为；尤其对房地产的查封、预查封、以及查封冲突时的轮候等房地产执行制度作了创新性的规定。
（一）人民法院执行房地产时应当履行的义务
针对司法实践中，有的人民法院仅仅出具协助执行通知书而不附相关法律文书就要求协助执行的情况，《通知》第二条规定，人民法院在要求国土资源、房地产管理部门协助查询、查封、预查封、强制过户等事项时，必须履行以下义务：
1.表明身份。执行人员代表国家行使强制执行权，必须表明自己的合法身份。因此，执行人员要求国土资源、房地产管理部门履行协助执行义务必须出示本人工作证和执行公务证。
2.出具必备的法律文书。在要求国土资源、房地产管理部门履行协助执行义务时，除查询房地产权属情况时只需出具协助查询通知书即可外，在采取查封、预查封等强制执行措施时，必须出具查封、预查封裁定书及协助执行通知书。
3.履行其他义务。人民法院在执行个案中，应当针对特殊情况，及时出具相应的资料、证书。依《通知》第七条、第八条规定，在对财产权利人和登记名义人不一致的房地产进行查封时，凡登记名义人承认其并非真正权利人、登记房地产实际属于被执行人的，人民法院应当出具登记名义人签名的书面声明；凡被执行人因继承、判决或者强制执行取得，但尚未办理过户登记的房地产，人民法院应当提交被执行人取得该财产的有效证明或者法律文书。
4.支付必要的协助执行费用。依《通知》第一条规定，人民法院应当向协助执行部门支付复制材料所必须的工本费。
（二）关于国土资源、房地产管理部门的协助义务
针对人民法院在执行房地产过程中，行政管理部门协助执行存在的问题，《通知》就相关执行程序中协助执行人的义务，作了明确规定：
1.重申国土资源、房地产管理部门必须依法履行协助执行义务。《通知》第一条明确规定“人民法院在办理案件时，需要国土资源、房地产管理部门协助执行的，国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项。”
2.对协助执行事项，除复制材料所必须的工本费外，不得向人民法院收取其他费用。考虑到国土资源、房地产管理部门的办公经费中并不包括履行协助执行义务时复制材料的工本费，依《通知》第一条规定，允许国土资源、房地产管理部门向人民法院收取复制有关材料所需要的工本费用，除此之外的任何其他费用诸如所谓的查询费、协助执行费等，不得收取，人民法院也有权拒绝。
3.不对人民法院的法律文书进行实体审查。针对有的协助执行义务机关常常以人民法院的法律文书存在错误为由，拒绝办理协助执行事项的情况，《通知》第三条明确规定，国土资源、房地产管理部门不对人民法院的生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。如果认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房产权属确有错误，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项。这里可能存在这样的疑问，即两行政管理部门不能进行实体审查，是否意味道着可以进行形式审查？我们认为，协助执行单位在协助执行时，自然会对人民法院的执行程序是否合法进行表象的判断，比如，执行人员是否表明了合法身份，是否出具了必备的法律文书和协助执行通知书等等。但是，这种判断又不宜称之为形式审查。因为，从权力监督的位阶上看，司法权对行政权的监督是上位权对下位权的监督，是一种单向监督，不具有交互性。协助执行单位的审查建议虽然对人民法院没有法律约束力，但是并不意味着人民法院可以置之不理，人民法院应当予以重视，以免发生执行错误。